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新華社馬尼拉8月8日電（記者聶曉陽）一位菲律賓朋友曾告訴記者，馬尼拉的交通堪稱“煉獄”。作為菲律賓經(jīng)濟心臟，這座城市卻像一位心律不齊的老人，交通隨時可能因一場事故、一輪大雨、一次施工而陷入癱瘓。在這里和許多其他城市，交通失序與基礎設施滯后如同霧霾般籠罩著人們?nèi)粘Ｉ畹拿總€角落。

在其他國家大刀闊斧推動基礎設施建設之時，菲律賓卻患上了無法持久協(xié)調(diào)開展國家建設的“慢性病”，即國家在行政治理方面缺乏能夠穿越選舉周期、打破派系博弈的有效制度。

2021年7月21日，行人在菲律賓馬尼拉街頭的積水中前行。新華社發(fā)（烏馬利攝）

難解決的擁堵，不落地的規(guī)劃

8月4日，清晨五點半，馬尼拉灣尚未褪盡夜色，大馬尼拉地區(qū)塔吉格市比庫坦一帶的公交站已排起長龍。三公里外一座高架橋下，嘈雜的吉普尼（菲律賓特有的一種公共交通工具，起源于吉普車改造）、摩托車、卡車與工程車擠作一團，發(fā)動機低啞呻吟。城市尚未蘇醒，堵車卻已開始。

吉普尼在塵土中緩慢“爬行”，捷運列車因電力或信號故障一再延誤。有人諷刺說，馬尼拉的節(jié)奏不由鐘表控制，而是由紅燈與故障列車決定。

2021年7月21日，車輛在菲律賓馬尼拉街頭的積水中前行。新華社發(fā)（烏馬利攝）

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和媒體報道，馬尼拉單程通勤時間平均超過50分鐘，一些上班族甚至超過兩小時。據(jù)荷蘭TomTom汽車導航公司發(fā)布的2023交通指數(shù)，馬尼拉的交通擁堵狀況在全球387座城市中最嚴重。有機構估算，大馬尼拉地區(qū)每日因交通擁堵經(jīng)濟損失高達35億菲律賓比索（約合6100萬美元），如果不采取干預措施，到2035年這一損失或達54億比索（9400萬美元）。菲律賓國家經(jīng)濟發(fā)展署也承認，交通系統(tǒng)的低效率已成為制約國家生產(chǎn)力與吸引投資的頭號障礙。

菲律賓前任政府曾提出大力發(fā)展基礎設施的“建設，建設，建設”計劃，承諾每年至少把國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%用于基建；馬科斯領導的現(xiàn)政府則承諾“建設更好更多”的基礎設施，計劃投入9.5萬億比索（1656億美元）發(fā)展道路、鐵路、港口、機場與數(shù)字網(wǎng)絡。大馬尼拉地鐵、南北通勤鐵路、南呂宋高速等宏圖，似乎為這座城市描繪了脫胎換骨的未來。

然而，截至2025年年中，原定年底前完成測試并部分啟用的捷運列車MRT-7仍未完工，通車最快也要到2027年；曾備受矚目的馬卡蒂地鐵項目因管轄權糾紛而胎死腹中；原計劃2022年通車的機場高速橋因部分路段權屬與征地問題一再推遲。菲地方政府更迭、征地糾紛、腐敗疑云與工程管理能力不足，讓一個個計劃變得模糊。基礎設施成了自稱“規(guī)劃者國度”的菲律賓難以落地的政治承諾之一。

地鐵夢破碎：馬卡蒂地鐵的失敗

在大馬尼拉地區(qū)的心臟地帶，馬卡蒂市地鐵項目2018年就正式立項，被視為該市開啟基礎設施現(xiàn)代化新篇章的標志。然而，7年過去，地面依舊擁堵，地下卻從未真正開始掘出一鍬土。

2019年3月30日，在菲律賓馬卡蒂市，孩子們參與“地球一小時”活動。新華社發(fā)（魯埃勒·烏馬利攝）

故事最初始于激情與雄心。金融之都馬卡蒂希望在全菲首創(chuàng)由地方政府主導的地鐵系統(tǒng)，線路全長大約10公里，設站10個，配有現(xiàn)代化調(diào)度中心和車輛段。政府合作企業(yè)菲律賓基建開發(fā)控股公司從外國引入資金與技術，2020年前后已完成地質(zhì)勘察與可行性評估。各方一度信心滿滿，甚至預測2025年通車試運營。然而，一場突如其來有關“邊界”的訴訟讓項目埋下衰亡的種子。

菲律賓最高法院2023年裁定：原地鐵路段及多個重要站點所處土地在法律上屬塔吉格市，而非馬卡蒂市。地鐵路線并非地圖上一條線那么簡單，法院裁定意味著馬卡蒂不再擁有行政許可、財政撥款、基礎設施管理等關鍵權力，項目必須“重新設計與重構路線”。馬卡蒂失去了控制權，菲律賓基建開發(fā)控股公司也在這一刻看清了現(xiàn)實。

菲律賓基建開發(fā)控股公司今年5月2日正式宣布退出與馬卡蒂市政府的合資協(xié)議，認定“項目在經(jīng)濟與運營方面已不具可行性”，同月把馬卡蒂市政府告上新加坡國際仲裁中心，要求賠償。這份退出聲明，其實等同于馬卡蒂地鐵項目的公開訃告。

今年6月23日，馬卡蒂時任市長阿比·比奈在卸任前與這家企業(yè)簽訂一份無法確認數(shù)額的賠償協(xié)議，被媒體稱為“午夜協(xié)議”，即在權力交接臨界點草草收尾的政治和解。然而，新任市長、前任市長的親姐姐南希·比奈以“預算不足”為由撕毀協(xié)議。她在記者會上直言：“我們在90天內(nèi)根本無力支付。”這番話在否定和解的同時，也宣告馬卡蒂市不愿繼續(xù)背負這一項目的債務。

此刻的馬卡蒂地鐵項目，幾乎已完全喪失復活條件。四座大山壓頂：其一，菲律賓基建開發(fā)控股公司的退出與合同終止，等于宣判死刑；其二，法院裁定項目核心設施不再處于馬卡蒂市治下，使馬卡蒂市既無法簽發(fā)執(zhí)照，也無法出資建設；其三，財政不可持續(xù)，新一屆政府拒絕履行高額賠償協(xié)議，本質(zhì)上是拒絕承認上屆政府對項目的政治投資；其四，法律與仲裁風險將長久伴隨未來的任何重啟嘗試，足以嚇退任何理性投資者。

該項目的最終結果，可能只是一份廢棄的勘探報告、幾張精美的效果圖及一段在馬卡蒂大道地下尚未挖掘的路線。它是菲律賓基礎設施建設史上一條短命的線路，是資本與行政錯配的犧牲品，也是一個城市想要掙脫擁堵命運、卻最終敗給治理現(xiàn)實的哀傷故事。

制度碎片化：馬卡蒂只是冰山一角

馬卡蒂地鐵的命運并非孤立事件，它揭示了菲律賓基礎設施建設困境的制度根源：治理碎片化、財權與事權失衡、政府和社會資本合作(PPP)機制的結構性脆弱，以及城市發(fā)展缺乏一體化統(tǒng)籌的深層病灶。這并不是偶發(fā)的行政失誤，而是一系列結構性問題的集中爆發(fā)。

這是2024年4月22日在菲律賓尼諾伊·阿基諾機場的一處停車場拍攝的被燒毀的車輛。新華社發(fā)（烏馬利攝）

大馬尼拉地區(qū)由16個獨立城市與1個自治市組成，盡管在法律上享有地方自治保障，卻形成了無法跨越的協(xié)調(diào)鴻溝。馬尼拉都市發(fā)展局本應發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)作用，卻缺乏立法權、財政權與執(zhí)法權，只能在“協(xié)調(diào)共識”中前行。結果就是，任何跨市基礎設施項目都需談判，凡事“逐市審批”，地方議會、社區(qū)居民、土地權屬紛爭皆可能成為拖延借口。菲律賓管理協(xié)會對此有過精準總結：這是一個沒有任何授權的發(fā)展局。

制度碎片化的背后，是財政制度的掣肘。1991年《地方政府法》雖然帶來了治理去中心化，但地方財政卻長期依賴中央撥款。地方政府收入中超過八成來自中央政府劃撥，其稅收權限有限，難以獨立支撐大規(guī)模基礎設施建設。馬卡蒂擁有大都會中最強的財政實力，但即便如此也無法獨立承擔逾百億比索的建設資金，更難以面對項目風險和運營維護。因此，只能訴諸PPP機制，將建設和經(jīng)營權外包給私營企業(yè)，以融資換設施。

菲律賓的PPP機制看似高效，實則漏洞叢生。眾多研究與經(jīng)驗案例指出諸多問題：合約前期準備不足，風險劃分不清，政府缺乏監(jiān)督能力，企業(yè)則往往能力不足或追逐短期回報。馬卡蒂地鐵就是一面鏡子：菲律賓基建開發(fā)控股公司宣稱掌握融資資源，但實際上其財務狀況屢遭外界質(zhì)疑，嘗試引入外國企業(yè)和資金等多種合作結構，終未敲定。項目融資方案反復修改，合約執(zhí)行也顯得倉促和隱秘。當合作關系出現(xiàn)裂痕，市議會缺乏真正的制衡能力。最終，項目成了地方選舉周期中的政治賭注，一屆市長簽署“午夜協(xié)議”賠償，下一任卻以“財政不足”為由公開拒絕賠償。

在最基本的土地層面，這一問題更是無解。菲律賓土地制度積弊已久，產(chǎn)權登記不清、私有與共有并存、征地標準與補償機制缺失，導致每一塊土地都可能成為法律糾紛的雷區(qū)。馬卡蒂地鐵多個站點與車輛段用地至今仍未完全取得產(chǎn)權證書，最高法院的裁定進一步動搖了項目的法理基礎。一旦涉及跨市征地，每一個議會、每一個社區(qū)的反對都可能讓項目陷入停滯。

馬卡蒂地鐵的失敗，不僅是一個市政項目流產(chǎn)，更是菲律賓都市治理體系的縮影：有夢想、有藍圖、有投資意向，但沒有有效制度、沒有強力協(xié)調(diào)、沒有健全法規(guī)，技術再先進、融資再龐大，地鐵也只會停留在紙上，如同一條未成形的隧道，穿不透治理的頑石，也抵不過政治的風浪。

核心缺陷：隱蔽卻致命

在菲各大城市，總能看到年久失修的路面上，一輛輛私家車、吉普尼、摩托車與巴士裹挾在黯淡的天色與尾氣之間。人們沉默而疲憊，臉上刻著長期困于路上的無聲共識：這不是暫時的技術性問題，而是被制度毀壞的日常生活。

8月6日，在菲律賓馬尼拉一貧民窟大火現(xiàn)場，居民和消防員參與滅火。新華社發(fā)（烏馬利攝）

事實上，菲律賓并不缺少戰(zhàn)略規(guī)劃。從阿基諾三世執(zhí)政時力推基礎設施或公共服務項目的PPP機制，到現(xiàn)任政府“建設更好更多”的基礎設施計劃，國家層面對交通基礎設施的關注從未淡出政府文件與媒體版面。國際資金也不曾缺席，國際組織以及鄰國貸款源源不斷地注入橋梁、鐵路與道路項目之中。正如相關報告所言：“菲律賓不是缺乏資金或戰(zhàn)略，而是缺乏長期治理定力與跨政府協(xié)作機制。”

這是一種更加隱蔽卻致命的障礙：規(guī)劃一旦更迭，文件束之高閣；地方與中央、部門與部門之間信息壁壘如墻；一個市長換屆，一個部長調(diào)職，一個執(zhí)政聯(lián)盟動搖，足以讓原本設計周密的交通工程擱淺、變形甚至流產(chǎn)。

在許多國家，基建項目以十年、二十年為計，而在菲律賓，一項政策的生命周期一般只有幾年。不少當政者更傾向于推動能在自己任期內(nèi)剪彩的“快速項目”，而不是為后任鋪路的長期規(guī)劃。加之地方政治勢力割據(jù)，基礎設施建設缺乏全國一盤棋的調(diào)度能力。大馬尼拉地區(qū)至今沒有統(tǒng)一的交通管理權威，各城市各自為政，公共交通系統(tǒng)嚴重碎片化，軌道交通的銜接更像拼圖游戲。

這種“缺乏治理定力”的表現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在技術層面，更深埋于文化與制度習慣之中。菲律賓交通部一名前顧問曾形容：“我們像是在泥濘中建高速公路，用紙片拼火車系統(tǒng)。”不連續(xù)的治理使得原本技術上可行、資金上有保障的項目在執(zhí)行過程中百孔千瘡。

此外，跨政府的協(xié)作機制匱乏更是長期頑疾。許多軌道交通項目的選址、征地、審批過程需地方政府配合，而地方政府往往考慮選票、派系、家族利益等因素作政治權衡；企業(yè)與居民的反對、缺乏補償機制的協(xié)調(diào)機制，也讓許多項目陷入“永不動工”的循環(huán)。甚至在項目推進過程中，不同部門還不時出現(xiàn)“互不買賬”的情況——規(guī)劃與財政部門各自為政，交通管理機構與建設單位缺乏同步機制，共享信息與明確責任幾乎是奢望。

在越南、泰國等周邊國家大刀闊斧鋪軌建橋之時，菲律賓卻患上了一種制度性“慢性病”：無法開展持久而協(xié)調(diào)的國家建設。這并非缺乏愛國者、缺乏工程師，而是國家在行政治理方面缺乏能夠穿越選舉周期、打破派系博弈的有效制度。

長久的被殖民經(jīng)歷也留下了交通系統(tǒng)的基礎缺陷。從圍繞美軍而設的道路，到以教堂和市政廳為軸心的市政規(guī)劃，菲律賓的城市格局早已注定了打造“現(xiàn)代化交通”之路的艱難。更可怕的是，制度并未真正更新。現(xiàn)代國家的骨架未被搭建，決策、規(guī)劃、執(zhí)行之間的縫隙始終未被縫合。

城市像身體，交通則是血脈。在馬尼拉、宿務、達沃這樣的城市中，每天成千上萬人被困在路上，浪費的不只是時間和汽油，還包括國民經(jīng)濟的效率、人民生活的尊嚴與國家前行的動力。要改變這一切，需要的不只是更多的橋梁、地鐵與高速公路，更關鍵的是“看不見的基礎設施”。它們不會出現(xiàn)在新聞圖片中，卻是決定這個國家能否擺脫“慢性病”的關鍵。